引導1億農民在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，讓他們掙錢顧家兩不誤，是新型城鎮(zhèn)化的核心要義之一，也是我國理論與實踐面臨的一項新課題。當前，地方政府促進農民就近城鎮(zhèn)化，主要是通過實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目，建設美麗新村，讓農民在不轉變身份的情況下享受到與城鎮(zhèn)居民基本同質的生活。這種模式雖然尊重了農民意愿，改善了農民居住環(huán)境，但因節(jié)余的建設用地指標被調劑到其他城鎮(zhèn)使用，當地失去了發(fā)展空間，農村青壯年勞動力依然被迫遠赴沿海城市務工，新的美麗“空心村”、“富廟窮和尚”(住房很好但主人依然貧窮)現象不容忽視。2011年以來，成都市青白江區(qū)福洪鎮(zhèn)探索了一種農民就近城鎮(zhèn)化的新模式，取得了較好的經濟社會效果。

　　“福洪樣本”介紹

福洪鎮(zhèn)，地處成都市龍泉山旅游區(qū)腹地，臨近成南高速等交通干道，距成都市中心城區(qū)19公里，處于成都半小時經濟圈內。全鎮(zhèn)幅員面積39.36平方公里，轄9個村131個村民小組，人口29097人，其中場鎮(zhèn)人口3000人。雖然有比較優(yōu)越的資源稟賦及交通和區(qū)位優(yōu)勢，但到2011年福洪鎮(zhèn)依然是典型的純農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農民人均純收入只有4000元，屬于全區(qū)經濟比較落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。

為了改變這種落后狀況，在政府的支持和引導下，2011年四川和盛公司創(chuàng)造性地將“人地掛鉤”(即地隨人走，人遷徙到哪里，土地指標就配置在哪里)的理念與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤(即城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤)的運作思路相結合，與福洪鎮(zhèn)先鋒村的農民群眾經過平等協(xié)商，達成了集體建設用地整理與農民集中建房的投資協(xié)議(當地政府稱為“農民集中建房整理項目”)，即依據鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等相關規(guī)劃，在農民自愿的基礎上對其原有破舊住房及宅基地進行拆除和復墾還耕，并到所屬場鎮(zhèn)上集中修建住房，節(jié)余的建設用地指標主要配置在場鎮(zhèn)附近發(fā)展二、三產業(yè)使用，建設用地指標的交易和使用收益用于彌補企業(yè)的投資成本及取得合理投資回報。

　　整個項目實施分為四個階段。

一是簽訂投資協(xié)議階段。在當地政府的支持和引導下，四川和盛公司進村入戶進行摸底調查，并詳細解說政策規(guī)定與補償安置等老百姓關心的各種問題，取得農民群眾的廣泛支持，簽訂投資協(xié)議。

二是規(guī)劃設計方案確定階段。在掌握資源狀況與農民意愿基礎上，四川和盛公司制定了規(guī)劃設計方案和補償安置標準，住房安置分為本村就地安置和場鎮(zhèn)就近安置兩種類型，住房修建分為統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建和統(tǒng)規(guī)自建兩種方式，住房安置標準按照人均建筑面積35平方米進行，另對舊房拆除與宅基地復墾也給予相應的補償與搬遷獎勵。

三是項目立項、實施與驗收階段。依據規(guī)劃設計方案與補償安置標準，先鋒村選擇不參與的150戶500人，選擇在本村集中居住的66戶204人，選擇到場鎮(zhèn)集中居住的651戶2134人，參與率達到82%以上。據此，四川和盛公司編制項目、依法報批并組織實施。新房建設竣工后，農民入住新居，完成舊房拆除與宅基地復墾還耕，申請政府有關部門開展房屋質量與復墾還耕驗收。

四是產業(yè)運營與投資回收階段。在整個項目實施中，四川和盛公司共投入資金1.59億元，節(jié)余集體建設用地指標560余畝。接下來，公司需要完成土地指標落地，啟動產業(yè)招商工作，通過農民集中居住區(qū)底樓商鋪的租售經營，以及引入企業(yè)開發(fā)使用集體經營性建設用地等途徑逐步收回投資成本并取得合理投資回報。

　　通過項目實施，福洪鎮(zhèn)的經濟社會發(fā)展成效初顯。

一是農民福利水平明顯提高。項目實施前農民房屋結構基本上為土坯、土木、磚木和磚混結構，而項目實施后農民房屋都變?yōu)榭蚣芙Y構；自來水、天然氣、數字電視(含網絡)的普及率也由項目實施前的0.72%、0、10.07%提升到99.28%、98.55%、94.20%；基礎設施建設使城鎮(zhèn)面貌明顯改觀，為農民提供了更干凈舒適的生活環(huán)境；圖書室、文化廣場、社區(qū)公約等公共服務和精神文化建設則豐富了農民的精神文化生活，提高了農民的文化素質和道德修養(yǎng)，不僅使農民身體進城，而且使農民生活習慣進城、心理進城、勞動技能進城。

二是產業(yè)結構實現優(yōu)化升級。項目實施后，福洪鎮(zhèn)先后引進東方工藝美術、多多食品等多家勞動密集型企業(yè)入駐。帶動社會投資10多億元，其中成都明湖農業(yè)科技有限公司投資7.5億元，規(guī)模流轉4000畝農用地打造“明湖現代生態(tài)農業(yè)產業(yè)園”；四川福茂源農業(yè)開發(fā)有限公司投資2.5億元，規(guī)模流轉3000畝農用地打造“福洪杏種苗基地”。隨著產業(yè)結構的優(yōu)化升級，農民的就業(yè)和增收渠道進一步拓寬，包括自營餐飲、娛樂、小賣鋪，受聘到酒店、農家樂、農業(yè)種養(yǎng)殖企業(yè)等，還吸引了部分農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，福洪鎮(zhèn)也正從一個純農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)演進為一、二、三產業(yè)融合發(fā)展的特色小鎮(zhèn)，2015年福洪鎮(zhèn)農民人均純收入達到17018元。

三是城鄉(xiāng)用地布局更加合理。通過集體建設用地整理，進一步優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設用地布局，在農民集中居住區(qū)底樓配套商鋪46686平方米，在農民集中居住區(qū)周邊規(guī)劃配套了以勞動密集型企業(yè)需求為主的集體經營性建設用地50畝，不僅方便了農民群眾的生產生活，而且建設相對集中，布局緊湊完整，提高了土地利用效率。由于城鎮(zhèn)的人口集聚、產業(yè)發(fā)展、面貌改善和功能提升，福洪鎮(zhèn)在2016年被評選為成都市優(yōu)先發(fā)展重點小城鎮(zhèn)。

　　“福洪樣本”的創(chuàng)新價值

與農民就近城鎮(zhèn)化的“增減掛鉤”模式相比較，“福洪樣本”在制度創(chuàng)新層面具有三個方面的價值：

第一，企業(yè)主導的城鎮(zhèn)化。改變以往城鎮(zhèn)化中政府主導和唱主角的做法，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用是“福洪樣本”的關鍵。在項目實施過程中，始終堅持農民主體、自主決策、民主議事的原則，農民集體經濟組織作為市場主體直接與企業(yè)談判協(xié)商，進行合約交易，政府則在規(guī)劃制定、制度設計、公共服務、社會管理等方面提供服務，為二者的交易搭建平臺、創(chuàng)造環(huán)境。由于剝離了政府的行政干預，企業(yè)只能依靠經濟手段激勵農民搬遷，農民的真實意愿能夠得到更好表達，不參與集中居住可以，在本村集中居住可以，到場鎮(zhèn)集中居住也可以。這種市場化的運行機制不僅能夠最大限度地滿足農民的利益訴求，奠定農民維權的制度基礎，而且能夠激發(fā)民間資本投資農村的積極性，從而減輕地方政府的財政負擔，助力政府職能的轉變。

第二，土地發(fā)展權的保留。產業(yè)支撐是城鎮(zhèn)化的重要基礎，而產業(yè)用地是產業(yè)發(fā)展的基礎要素。福洪鎮(zhèn)創(chuàng)造性地將人地掛鉤的理念與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的運作思路相結合，通過拆舊建新和土地綜合整治，實現了改善農民居住環(huán)境、節(jié)約高效利用土地、優(yōu)化建設用地布局的目的。同時，它沒有按“增減掛鉤”的做法把節(jié)余的建設用地指標全部調劑到其他城鎮(zhèn)使用，而是用于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展。其中，按照人均占地50—70平方米的標準配置農民集中建房占地指標，5%的指標免費劃給當地農民集體用于發(fā)展壯大集體經濟，剩余建設用地指標落地場鎮(zhèn)附近用于發(fā)展商貿、旅游、農副產品加工等產業(yè)。這樣，通過一、二、三產業(yè)的融合發(fā)展形成產業(yè)支撐，實現產業(yè)與城鎮(zhèn)一體化發(fā)展，不僅可以增強城鎮(zhèn)的經濟集聚和輻射能力，而且可以拓寬農民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道，實現農民掙錢顧家兩不誤。

第三，適度規(guī)模的集聚。人口集聚引起經濟集聚，經濟集聚反過來推動人口集聚，這是城鎮(zhèn)化的動力機制。集聚只有達到一定規(guī)模后，工商業(yè)活動和基本的公共服務才具有單位地理空間上的規(guī)模收益遞增效應。當前，各地政府熱衷于通過“增減掛鉤”模式建設美麗新村，實現農民就地城鎮(zhèn)化。但由于農民集中居住區(qū)通常選址在原村莊內部，人口集聚規(guī)模過小，導致產業(yè)發(fā)展的基礎比較薄弱，加之沒有預留建設用地指標，當地只能從事農業(yè)生產活動，經濟效益低，青壯年勞動力為了生計還是要遠赴沿海城市務工，因此花費巨大代價建成的美麗新村依然是“空心村”，住房雖好但主人依然貧窮。而如果忽視農民的承受能力，將其集中安置在大城市周邊，就可能因生產生活方式和思想觀念等問題使其難以真正融入城市，引致一系列社會矛盾沖突。因此，農民遷移半徑與集中程度的選擇十分重要。福洪鎮(zhèn)摒棄了在單個村莊內部的整理集中，而是在鎮(zhèn)域范圍內跨村進行集中建房整理項目，在遵循農民意愿的前提下鼓勵農民向場鎮(zhèn)集中，最終實現了農民在場鎮(zhèn)的適度集聚，既避免了新農村建設中人口集聚規(guī)模過小、產業(yè)難以發(fā)展起來的弊端，又避免了在大城市周邊集聚難以融入的問題，滿足了農民對土地天生的依賴感，帶動了生產要素的空間集聚，增強了產業(yè)發(fā)展的后勁，提升了公共服務的共享性。

　　啟示與意義

“福洪樣本”的價值在于為農民就近城鎮(zhèn)化探索了一條可行的市場化路徑，將“人口遷移、土地指標配置、基建資金投入和產業(yè)發(fā)展相掛鉤”，通過適度規(guī)模的人口集聚和土地發(fā)展權的保留創(chuàng)造了產業(yè)發(fā)展的關鍵條件，“就近”集中居住又為農民提供了一個緩沖帶，使之可以逐漸適應城鎮(zhèn)的生活方式和思想觀念，從身體、心理和勞動技能等各方面逐步融入城鎮(zhèn)，實現了農民掙錢顧家兩不誤的夢想，體現了新型城鎮(zhèn)化“以人為本”的核心要求。但需要強調的是，“福洪樣本”提供的只是一種可以借鑒的經驗而不是必須照搬的范式。因為，只有在那些具有較好區(qū)位優(yōu)勢或資源稟賦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，才有發(fā)展產業(yè)的基礎，才有對建設用地指標的需求，才可能吸引民間資本投資。

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